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构建郑州城市生态环境现代治理体系的对策建议
发布日期: 2020-05-22 11:13       点击次数:次       来源: 郑州社科网

 

 

构建郑州城市生态环境现代治理体系的对策建议

 

 

我市获建国家中心城市以来,经济社会得到快速发展,2019年郑州市GDP达到1.15万亿,形成了巨大的经济体量,与此同时,生态环境容量日趋饱和,资源能源约束趋紧,大气污染防治工作任务艰巨,生态环境薄弱仍是郑州发展的短板。随着城市发展步入生态环境和生活质量比拼的时代,城市的生态质量、生存环境和幸福感,直接决定着城市营商环境的质量,以及城市的综合竞争力和未来价值。对郑州来说,要在国家乃至全球城市体系中赢得先机,提高生态环境的质量迫在眉睫。提高生态环境的质量,必须要树立整体思维、创新思维和超前思维,把生态建设与经济发展、城市建设、社会治理等工作有机结合起来,建立起综合化的治理机制,构建起郑州生态文明的现代治理体系,夯实经济社会发展的生态基础,努力把郑州打造成生态文明建设的标杆城市。

一、郑州市生态环境建设取得的阶段性成效及薄弱点

近年来,全市上下高度重视生态文明建设,以习近平总书记生态文明思想为指导,以国家中心城市建设为统揽,强化绿色发展理念,坚决打赢蓝天、碧水和净土保卫战,把生态建设工作纳入全市“四重点一稳定一保证”工作总格局,制定出台了《关于落实环境保护“党政同责、一岗双责”的意见》、《郑州市大气污染防治责任追究实施办法》等政策措施,不断加大生态环境保护的督查问责力度,加快完善环境污染治理长效机制,推动实现环境空气、水、土壤等生态环境质量持续好转。2019年,我市空气质量PM10、PM2.5年均浓度分别降至98.58微克/立方米,双双完成省定目标,实现了连续四年的双下降;在2019年度省考评中,我市首次实现了大气、水、土壤污染防治攻坚综合考评的“三个优秀”。但是郑州与南方城市以及其他国家中心城市相比,整体质量依旧存在差距,这种差距深刻影响着城市的资源、人才、资本等的吸引力,是制约营商环境提升、城市政策红利释放的重要因素,也是郑州市目前的一个短板,加快补齐生态环境短板,推动实现高质量发展,仍然存在一些薄弱环节。

(一)习近平生态文明思想的融入不够

习近平生态文明思想具有深刻的理论内涵,包括“人与自然和谐共生”的生态自然观、“绿水青山就是金山银山”的生态发展观、“五位一体”的生态社会观、“环境就是民生”的生态民生观等。习近平生态文明思想具有巨大的时代价值,把环境需要纳入人民的美好生活需要之中,极大地拓展了人民美好生活的内涵;把人与自然的生命共同体纳入人类命运共同体之中,为全人类的生态文明建设提供了中国智慧和中国方案。 而在我们城市建设中,生态建设与城市规划建设、产业发展、污染防治、社会治理等工作分离,生态的整体观尚未建立起来,以至于出现了先污染后治理的诸多问题,由此也带来了生态环境建设中的认识不足,力度不够、思维滞后等问题,也容易出现环境回避和责任甩锅,由此把生态环境纳入到营商环境、城市高质量发展的评价指标中非常必要。

(二)产业发展的生态支撑不足

目前郑州市整个产业体系仍然处于产业链的中下游,产业的资源和劳动力投入较多,技术和资本投入不够,产品的附加值不高。而在行业内部,高技术含量和高附加值的产业薄弱,仍然是以中端加工制造业为核心,而且行业之间的融合不足,产业的竞争力不强,出现了产业本身的生态建设成本较高、动力不强,导致转型难度较大、技术革新滞后等问题。这种产业结构不利于人才的引进,也让现代产业的发展技术和智力支撑不够,形成“产业转型难‐生态环境改善慢”的不良循环。因此,当前亟待推动传统产业的转型升级,降低产业的生态建设成本,协同推进新兴产业的发展,提升产业的生态支撑能力,才能在促进经济发展的同时,实现生态环境的内生改进,构筑高效益的生态环境建设体系。

(三)污染防治攻坚任务依然艰巨

污染防治攻坚与产业结构、城市建设和社会治理等密切关联,是一项嵌入到城市发展中的系统任务。而目前依然处于前期消耗的弥补修缮阶段。从污染防治任务来看,我市空气质量连年持续改善,但是年综合指数在168个重点城市中一直未退出后20名。主要污染因子PM10和PM2.5虽然持续下降,但仍然排名落后。3月份以来,受到疫情等突发事件影响,企业复工复产成本较高,影响着环境的保护,空气质量排名急剧下滑,“后疫情时代”的环境保护体系有待完善。在水环境治理方面,2020年全市8个国省控断面要全部达到地表水三类水质,目前仅有5个断面能够达到,年底前要稳定达到三类水质非常困难。

(四)生态环境的数字化治理不够

一是数据监管和共享难。随着郑州人口突破千万,有庞大的机动车、施工项目等,还有大量的空气质量监测点、水质检测点、污染源、餐饮企业油烟排放、交通运营等,数据内容较多、来源广泛,监管和防治的成本较高,必须建立数据共享系统,形成天空地一体的检测网络体系。二是执法与技术网络并行不够。在智能化技术平台建立的基础上,要把数据分析、行政执法、应急处置、网格属地管理等系统叠加,而目前依旧相对分散,导致最后一公里难以精准监管。数字化不够,让生态环境的具体化不足,难以被各部门重视起来,很多政策难以转化为部门的工作指标和具体任务,业务工作与信息化两张皮。

(五)生态环境的现代评价体系缺少

目前我市的评价考核侧重环境保护的污染减排,缺少经济发展、生态环境状况的区别对待,生态环境与经济、建设、规划等结合不足,责任追究机制不科学,公众参与评价不足,生态环境的评价和考核依然相对滞后,符合国家环保要求,以及契合城市实际、产业结构和发展特点的考核体系亟待建立。

二、郑州市构建生态环境现代治理体系的立足点

(一)以生态观念的转变为先导

要深入贯彻落实习近平总书记生态文明思想,在生态环境保护、经济发展、城市建设等各领域,都要始终坚持生态文明的“以人为本”的方案,以解决群众关心的现实问题为逻辑出发点;坚持“创新思维”,以绿色发展为根本指引;坚持“整体思维”,以顶层设计为路径支撑。把习近平生态文明思想作为当前我市生态环境保护的重要指导思想。

(二)以全领域的绿色发展为重心

绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求,是解决污染问题的根本之策。调整经济和能源结构,优化国土空间开发布局,推动建立健全绿色低碳循环发展经济体系,研究谋划把生态资源环境优势变成生态环保产业发展优势;优化产业布局,发展壮大环保等战略性新兴产业和现代服务业,推进资源全面节约和循环利用,实现生产生活系统循环链接;全面落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单硬约束,开展区域空间生态环境评价。

(三)以生态制度化建设为重点

制度安排对于推动生态文明建设具有非常重要影响,要尽快补上制度短板漏洞,坚持对生态环境保护的制度护航。要从源头严防、过程严管、后果严惩等层面扎牢织密具有地域特色的生态文明制度体系;要加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系,以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系,以改善生态环境质量为核心的目标责任体系,以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系,以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。

(四)以市场化推进为方向

用市场化手段应对和解决生态环境问题,是国外发达国家和地区治理污染保护生态环境的重要手段。因此,要紧密结合环境治理的市情,完善资源环境价格机制;以排放污染的权利(即排污权)交易为例,科学设置排污权的指标交易规则,激发企业参与污染防治的积极性;探索培育和发展用能权、用水权、排污权、碳排放权等交易市场,保障生态环保产品及服务的良性运行。

(五)以干部差异化考核为牵引

干部考核是生态文明建设的“指挥棒”,必须坚持差异化的干部绩效考核。坚持“一岗双责、党政同责、终身追究”原则,加大对党员领导干部差异化绩效考核;明确地方党委政府主要负责人为区域生态文明建设第一责任人,生态环境各部门应守土有责、守土尽责,要分工协作、共同发力。

(六)以科技创新为引领

通过系统的科技创新,推动绿色发展理论、制度、文化等研究取得新突破,为根本解决突出生态环境问题提供科学支撑;加快生态环境保护技术创新步伐,依靠先进环境治理工艺、技术路线,有效降低污染物排放总量,提高环境污染预防治理能力水平;继续加大生态环境保护制度创新工作,提高生态环境保护制度科学化水平,紧紧依靠科学创新、技术创新、制度创新实现节约集约利用资源、预防和综合治理环境污染、修复和保护生态平衡。

三、构筑郑州市生态环境现代治理体系的对策建议

构筑郑州市生态环境现代治理体系必须坚持生态环境建设的系统思维和整体思维,把生态环境纳入现代城市发展体系中,推动生态环境的制度化、法治化、数字化、系统化建设,提升生态环境治理能力,建立起现代化的生态环境治理体系。

(一)始终坚持“以人为本”,营造生态环境大格局

在生态环境保护中,必须深入贯彻习近平生态文明思想,城市的高质量建设、高品质发展,就是要满足人们对生产、生活和生态的需要。因此生态建设必须坚持以人民为中心的思想,既要不断满足群众对对日益增长的优美生态环境的需要,维护好人民群众的发展权益,也要依靠人民,打赢污染防治攻坚战,努力将生态部门的“小环保”转变为全市上下联动、部门协同、社会各界全面参与的生态环境建设“大格局”,推动习近平生态文明思想的丰富理论内涵转化为实际行动和实践成果。建议启动生态文明试点市建设,印发实施《郑州市生态文明建设规划》、《郑州市环境功能区划》等系列规划,形成生态市‐生态县‐生态乡镇‐生态村四级生态规划体系;积极推动地方立法,出台《郑州市生态文明建设促进条例》。把“美丽郑州”建设的关键指标和任务纳入各级政府目标责任体系,将治水、治气、治废等年度重点工作纳入全市综合考评,推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化。

(二)建立环境成本内化制度,创新生态文明建设评价体系

建立生态安全评价制度,编制自然资源资产负债表,在建立科学的环境成本核算体系的基础上健全生态文明建设考核制度和责任追究制度。以水、土、大气等要素为重点,建立与国际接轨、科学合理的生态安全评价标准,实行全面而科学的环境影响评价制度,促进生态文明建设。环境成本(E)主要包括三部分:一是正常使用环境资源而支付的成本即环境生产要素的价格(E0),二是污染环境所必须支付的外部成本(E1),三是代际成本(E2)即当代人使用了这部分资源导致后人无法使用这一资源所造成的损失。E=E0+ E1+ E2。E0是环境要素的价格,即正常使用环境要素必须支付的代价,一般来说,自然资源越稀缺环境要素使用的成本E0就越高; E1是外部成本,包括由企业因为污染而承担的清除和损害补偿成本,如排污费,赔偿费,环境治理和环境保护设备投资等;代际成本E2核算很难,但也必须纳入环境成本。

(三)强化体制机制建设,增强创新驱动水平

一是在机制建设上要强化创新,特别是信息化、信息公开、公众参与、社会监督和公益诉讼机制,建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制。二是要创新管理模式,通过行政管制、市场调节、技术服务、信用管理相结合的措施,适应新形势下生态环境保护方式的转型需要。三是推进体制改革,开展环保信用等级评价。加强生态文明建设的制度保障,加快构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系构建。四是积极构建科技创新体系。以节约资源技术作为竞争力的主要来源,将原先重点在环境治理的技术转向新资源、新工艺、新流程的技术创新。引进和开发提高资源利润效率的技术,已解决资源节约型社会中的共性和关键技术为重点推行清洁生产和发展环保产业,在环境保护和污染治理中发展新产业。新型工业化强调通过现代技术不断深化开发和广度拓展资源在工业生产过程中的利用价值,实现资源利用的高效率和可持续性,使工业生产,从资源消耗型转变为资源节约型和技术导向型。

(四)深化环评审批制度改革,支持绿色经济发展

将环评实行分类管理,分级审批,统一审批流程,从项目受理到审批均在网上进行,并全本公开环评审批复文件,确保做到公开透明。同时,依法取消环评审批前置,把环评审批中与其他审批事项的位置关系,由过去的串联审批改为并联审批。加强环评中介机构监管,清理基层环保部门设置的准入限制,培育完善成熟的中介市场。在建设项目环境保护日常监管领域,实行“双随机”抽查监管机制,加强事中事后监管。健全责任追究机制,严肃查处不作为、乱作为、破坏发展环境的行为。不断优化营商环境,创新工作方式和方法,继续推行行政审批朝9晚5的“七天工作制”和“最多跑一趟”服务。始终把企业发展痛点,群众办事难点,社会关注热点,作为深度推进放管服的改革的靶标,以“减法”提高放在主动性,以“加法”增强管的针对性,以“乘法”提高服务的有效性,使营商环境发生质的变化,真正做到环评审批更简,监管更强,服务更优。

(五)打好污染防治攻坚战,持续改善环境质量

坚持以改善郑州市环境质量为核心,以生态文明先行示范区建设为统揽,重点打好大气、水、土壤污染防治攻坚战。同时,各项污染防治管理工作也要由粗放型管理向精细化管理转变。要坚持精准治污,改善环境质量 ,重点打好污染防治攻坚战。一是提高水污染治理能力,着力提升水资源承载力。二是推进大气污染防治工作,打好蓝天保卫战,提升大气环境承载能力,加强二氧化硫和氮氧化合物的排放总量控制。三是加强地下水的污染防治工作。四是在推动乡村振兴中做好农村面源污染治理。为此,要加大综合治理力度,减少多污染物排放,打好大气、水、土壤污染防治攻坚战。关键的问题是做到精准治污、精准施策,通过科学研判生态环境保护的突出矛盾和关键问题,以精准举措打赢污染防治攻坚战。

(六)打造数字化的生态治理系统,提升生态保护的综合化水平

一是建立郑州市数字环境信息中枢平台。依托平台将全市的检测、执法、审批、绿化等污染源数据、环境治理等数据统一管理,同时融入工商、建设、气象、电力等部门数据,打造数据共享库;建立生态保护、污染治理、许可审批等标准化流程;通过智能化的研判、分析,对生态环境建设中的各项工作进行解读,生成以数据为支撑的服务方式、应急预案和决策方案,打造生态环境的智慧载体。二是数据系统整合。建立规范的数据和信息提交制度,所有数据要及时提交数据中心,对空气、水、执法、审批、气象,工地等要及时提交相关数据,对施工扬尘、交通卡口点、车辆信息、油烟排放等要在线检测,建立起数据全面、检测一体的网络系统。要通过智慧大脑和信息手段,将生态环境建设的全局工作与相关单位的业务工作融合起来,让业务单位的工作能够找到生态建设的定位和坐标,能够自觉完成生态环境建设的任务,促进管理、业务和决策的一体化,并掌握生态工作的进度和效果,以信息技术解决环境保护中的责任回避问题。三是数据精准溯源。通过数据分析,进行精准的研判分析,找准污染的源头,进行精准干预,例如可以通过智能大脑,结合工地实际,建立科学有效的智能化预警、防控的措施,建立空气质量的预报系统,以能够及早干预、超前治理。

(七)建立现代化评价考核体系,塑造生态环境建设的主体意识

一是在“五位一体”总体布局中,完善“党政同责、一岗双责、失职追责”和“管发展、管生产、管行业必须管环保”的工作机制。二是根据不同区域主体功能定位,建立绿色发展的差别化评价考核制度和领导干部任期资源消耗、生态效益责任制。三是紧紧抓住“关键少数”,切实增强责任担当。根据“党政同责、一岗双责、失职追责”,落实生态安全责任制,把考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据,切实处理好经济发展和生态环境保护的关系,赢得永续发展的美好未来。四是着力强化公共参与,提升生态的社会治理能力。引导群体、社会组织等参与生态文明建设过程,培养生态意识,践行生态价值观念,鼓励绿色交通,有效减少能源消耗和空气污染,实现生活方式的绿色化转向,同时也要出台措施对绿色生产生活进行实质激励。(作者:郑州市社科联 郑州市社科院课题组,执笔人:叶光林 刘涛)

由叶光林、刘涛执笔的2020年第6期社科内参《构建郑州城市生态环境现代治理体系的对策建议》呈报后,获多位省市主要领导批示:

 5月7日获河南省委常委、郑州市委书记徐立毅同志批示:“请黄卿同志并市发改委、生态环境局阅”。

 4月29日获河南省副省长、郑州市委副书记、市长王新伟同志批示:“请黄卿同志、福民同志、占勇同志阅;并攻坚办春晓同志阅,借鉴融入我市生态文明建设各项制度建议及重要工作中”。

 4月30号获郑州市委常委、宣传部长黄卿同志批示:“春晓同志研究落实”。

该文章的精简版本已于5月22日在郑州日报第10版上发表。

 

(社科联办公室/供稿)

 
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