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新形势下推进郑州市绿色发展保障建议
发布日期: 2021-06-01 15:51       点击次数:次       来源: 郑州社科网

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一、研究背景

目前,在与全国其他省市数据对比中可以发现,郑州市资源环境问题严峻,资源短缺、环境污染和生态破坏已经成为制约郑州市经济可持续发展的瓶颈。为破解资源环境约束,从根本上改变高投入、高消耗、高排放的发展模式,实现经济的健康持续发展,郑州市应按照生态文明建设的要求,推动生产方式及生活方式转变。因此,有必要尽快构建并完善郑州市绿色低碳循环发展的经济体系。深入推进郑州市及周边地区工业绿色转型,积极引导商贸物流业绿色发展,持续推动都市农业绿色转型,大力培育节能环保产业,加快发展绿色金融产业,打造人与自然和谐共生的生态系统,为河南省生态屏障建设做好示范。《中国共产党郑州市第十一届委员会第十三次全体会议决议》(以下简称《第十三次会议决议》)中指出:我市产业结构不优、科技创新基础薄弱、城市承载能力不足、市场化程度不高、生态环境治理任务较重等问题还比较突出,在区域经济极化与分化过程中面临着竞争挑战。全市上下必须保持清醒、增强定力、勇往直前、奋勇争先,在危机中育先机、于变局中开新局,奋力夺取“十四五”时期郑州发展新胜利。全会还提出,要提高绿色发展水平,促进人与自然和谐共生。坚持绿水青山就是金山银山理念,坚持生态优先、绿色发展导向,坚持尊重自然、顺应自然、保护自然,深入实施可持续发展战略,把生态工程作为主体工程,统筹推进生态修复、资源保护、污染治理,构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化美丽郑州。全会提出,要转变城市发展方式,建设高品质现代化都市。围绕“东强、南动、西美、北静、中优、外联”的城市发展格局,统筹老城更新、新区开发和美丽乡村建设,合理安排生产、生活、生态空间,走好内涵式、集约型、绿色化的城市高质量发展路子,创造“整洁、有序、舒适、愉悦”的现代化都市环境。提出着力构建现代化经济体系,着力扩大开放优势,着力强化生态文明建设,着力满足人民群众对美好生活的需要,着力提升市域社会治理体系和治理能力现代化水平,着力以党的建设高质量推动经济社会发展高质量,努力建设现代化国家中心城市、打造更高水平的高质量发展区域增长极,为中原更加出彩、中部地区崛起、黄河流域生态保护和高质量发展作出更大贡献。结合这一时代背景,本建议在分析目前郑州市经济发展过程中存在的主要生态问题,有针对性地提出绿色生态法治保障建议。

二、郑州市经济发展中的主要问题表现

(一)产业发展中的资源消耗问题

客观来看,郑州市尚未摆脱高投入、高消耗、高排放的发展模式,资源利用也存在着不少问题,主要问题可归纳为以下四个方面:一是经济发展过程中对资源的利用效率不高。近些年,郑州市非常重视能效提升问题,开展了大量工作,也取得了一定成效。但能源消耗始终过高,也就是说郑州市在经济发展过程中对资源利用效率并不高。二是资源浪费严重。不管是资源开采,还是利用,都存在着严重的资源浪费问题。在开采阶段,与资源伴生的煤矸石、煤泥、煤矿瓦斯、矿井水等资源往往被视为废物,被直接丢掉;在利用阶段,低阶煤浪费问题最为突出。90%以上的低阶煤被直接用于发电、工业锅炉和民用散烧,造成了巨大浪费。三是环境污染较大。在资源使用过程中,煤烟型污染为例,工信部文件显示,全国烟粉尘排放的70%,二氧化硫排放的85%,氮氧化物排放的67%都源于以资源为主的化石能源利用。而根据2020年11月底的数据显示,郑州空气质量在359个全国重点城市,排名倒数第二。

究其原因,主要是资源利用集中度过低,仅一半左右用于发电领域。新建或改建的电厂多采用了先进污染处理设施,不少电厂的污染物排放标准已经接近天然气发电水平。但是,中小工业锅炉、窑炉、取暖炉、炊事用炉等分散用煤占比依旧较高。这些分散用煤量大面广、利用方式粗放,而且多数并未采用环境治理措施,污染物排放量较大。华能集团研究表明,电煤占资源利用的比例每提高1个百分点,就可以减少1.5%的大气污染排放总量。国外多通过提高资源利用的集中度去解决环境污染问题,比如美国约95%的煤炭集中于发电领域。四是经济效益不高。当前,与资源清洁高效利用相关的专利申请数量明显增多,相关企业的创新能力也在不断增强。但是,需要注意的是,大多数专利的含金量并不高。由此导致我市资源利用多集中于技术水平相对较低的产业链上游环节,资源要么被直接使用,要么生成化工初级产品。其中,资源直接燃烧的附加值最低,较早终结了使命。在化工领域,合成氨、甲醇、电石和焦炭等初级产品的产量虽然较高,但附加值却较低,相关企业效益并不少;而深加工等附加值较高的现代化工却鲜有企业涉足,即使已开展相关业务,由于受到国际资源价格及国内相关制度制约,效益往往不好。

(二)资源配置绿色供应链建设难题

归纳资源配置绿色供应链管理中的实际问题,集中起来表现为以下三个方面:一是企业认知度普遍不高管理难度大。资源配置绿色供应链理论出现于20世纪90年代,西方国家率先将其运用到实践中,一些跨国龙头企业纷纷打资源造绿色供应链,带动了全产业链绿色化水平提升。从国内视角看,国家虽然密集出台了一系列鼓励企业开展资源配置绿色供应链管理工作的政策措施,积极营造氛围,但是企业普遍认知度不高,导致在国内推动此项工作难度较大。二是管理体系建设难度大,政府部门怠于作为。国家制定的相关法律政策,主要作用是引导资源类企业参与资源市场绿色供应链管理,并提供相应的参照。这些法律政策既源自实践,又可以用于指导实践。在资源配置绿色供应链管理实践中,政府部门不仅需要制定管理制度,设置管理机构或配备管理人员,还需要完善信息管理平台及其他相关配套。但现实中政府部门的管理效率并不高。三是激励机制不健全。由于政府管理过程中缺少一些稳定性、普适性的绿色金融政策,难以调动广大企业参与绿色供应链管理工作的热情。

(三)黄河流域生态经济带难题尚未破解

黄河流域是自然地理单元、经济区域单元和行政区域单元重叠组成的空间结构,这种特定的空间治理不再是单纯的社会治理或生态环境治理,按照习近平总书记2019年9月18日郑州讲话的说法,需要的是一种“基于整体性、系统性、协同性的大治理”,要“加强对黄河流域生态保护和高质量发展的领导”。黄河流域治理“黄河是表象,根子在流域”。治理的根本在流域,而流域治理各项制度功能的实现,根子在理顺我党领导下以政府为主导的行政管理体制机制。体制机制问题历来是复杂的。十九届四中全会提出,“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,并提出法治思维新的十六字方针:“科学立法,严格执法,公正司法,全民守法”。

(四)亟待找准绿色发展重心

根据上述分析可知,郑州市正处于环境整治压力巨大,环境与经济之间的矛盾到了相对尖锐和敏感的时期。此时必须找准城市绿色发展的重点领域,以点带面推动郑州市经济绿色发展。

三、具体建议:

(一)加快郑州市经济发展绿色转型

十四五《规划纲要》从资源利用效率、利用体系、绿色经济、政策体系四个方面对我国加快发展方式绿色转型进行了阐述。郑州市要解决产业发展中的资源消耗问题,摆脱高投入、高消耗、高排放的发展模式,就必须从调整产业结构、完善环保配套制度、完善绿色消费制度和完善考核评价制度上入手,对郑州市经济绿色发展进行整体规划。

首先,调整经济发展的产业结构。发展绿色生产,旨在让郑州市民既能不断提高物质生活水平,又能呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食品。为此,要壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业,推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系。这就需要通过明确的法律规范和有效的制度设计,引导和约束企业降低能源资源消耗、减少污染物排放、发展清洁生产,大力发展以资源承载力和生态环境容量为基础的绿色经济、绿色产品及服务业,让企业切实承担起社会责任和环境保护责任。

其次,完善环保配套制度,加强环保执法。一是完善污染物排放许可制度。纳入排污许可管理的企业排污必须依法,排污必须持证,无证禁止排污。二是实行环境损害赔偿制度。生产者如果造成生态环境损害,就要根据损害程度赔偿损失,特别严重的还要追究刑事责任。探索建立排污权、水权、用能权等环境权益交易制度,利用市场机制解决排污成本低、浪费成本低等突出问题。三是完善绿色金融制度。提高金融服务绿色经济发展的能力,在金融活动中注重生态环境保护和环境污染防治。

再次,完善绿色消费制度。当前,人们的绿色消费意识大大提高,选购商品时大都关心其是否绿色、低碳、节能、环保。同时应看到,我国的绿色消费潜力仍然十分巨大,需要通过完善制度和政策大力引导和发掘。应进一步完善鼓励和保护绿色消费的法律法规体系、财税政策和市场监管体系,扩大绿色产品生产和供应,拓展绿色消费市场。利用“互联网+”等新技术手段促进绿色消费,满足不同主体多样化的绿色消费需求。

最后,完善郑州市环境污染与资源消耗考核评价制度。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入郑州市经济社会发展评价体系,建立体现郑州市生态文明要求的发展目标体系、考核办法、奖惩机制。建立健全资源开发利用活动的环境治理和生态修复制度。提高绿色发展指标在政府部门考核评价中的权重,让绿色发展“指挥棒”真正发挥作用。

(二)建立并完善资源配置绿色供应链管理

为破解资源环境约束,从根本上改变高投入、高消耗、高排放的发展模式,实现经济的健康持续发展,我市应在按照生态文明建设的要求,推动生产方式及生活方式转变。影加强开展资源配置绿色供应链管理工作,发挥企业的主体作用,通过供需双向选择,可以推动上下游企业改进资源配置管理,进而减少产品全生命周期的环境影响。资源配置绿色供应链管理是以企业为主体开展的资源保护工作,法律政策起到的作用主要是调动企业参与,提供判断上下游企业活动是否绿色的依据,并提供相关保障。

首先,可以通过完善地方法规对资源市场绿色供应链管理工作提供全面指导,推动回收利用产业发展补齐绿色供应链管理的制度“短板”,加强环境信息公开夯实资源市场绿色供应链管理工作基础,用好财政金融法律政策调动更多的企业参与资源市场绿色供应链管理工作,用好财政金融法律政策调动更多的企业参与资源市场绿色供应链管理工作等方面来完善资源配置绿色供应链的管理。

其次,要加强资源配置绿色供应链管理的执法监督。目前,在国家层面已出台的政策有:2016年,环境保护部发布的《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》将绿色供应链作为环境保护供给侧结构性改革的重要抓手,强调以绿色采购和绿色消费为重点,利用市场杠杆效应,带动产业链上下游采取节能环保措施。同年,工业和信息化部单独或联合相关部委颁布实施的《工业绿色发展规划(2016—2020年)》《绿色制造工程实施指南(2016—2020年)》及《绿色制造标准体系建设指南》等文件,都将打造资源市场绿色供应链作为工业绿色发展的一项重点工作,明确围绕汽车、电子电器、通信、大型成套装备等行业龙头企业开展试点示范工作,旨在到2020年,在这些行业初步建立资源市场绿色供应链管理体系。另外,我国出台的《供应链风险管理指南》(GB/T24420—2009)和《供应链管理业务参考模型》(GB/T 25103—2010)等标准,也涉及绿色供应链管理工作。在资源市场绿色设计、绿色生产、绿色采购、绿色物流、绿色回收及再利用等方面也都出台了相应的规定。推进资源配置绿色供应链管理的主体在于管理者,只有解决了管理者消极作为的问题,才能够真正使资源配置绿色供应链管理体系发挥效率,因此要将资源配置绿色供应链管理纳入生态资源评价考核监督体系之中。具体而言,一是要完善评价体系。根据大数据的分析结果对资源配置绿色供应链管理状况进行评价;二是要完善考核标准。建立相对合理的考核指标体系,对资源配置绿色供应链管理的效果进行考核,督促相关管理部门履职尽责;三是要完善履职监督程序。对于资源配置绿色供应链管理过程中相关管理部门存在不依法履职等违规违纪问题的,追究相应责任,督促管理部门认真履行职责。

(三)用法治思维保障黄河流域生态保护与郑州市高质量发展

《第十三次会议决议》中提出“五强”口号,其中有生态强和文旅强,要在基本建成人与自然和谐共生的美丽郑州,同时又要成为古今相映生辉的国家历史文化名城和具有独特魅力的黄河流域国际旅游门户,建成具有黄河流域鲜明特征的文旅强市。因此,必须用法治思维确保黄河流域绿色高质量发展,发挥郑州市示范作用。在加强党的领导下,运用法治思维,围绕立法、执法、司法和守法四个环节,研究如何在法律运作环节保障黄河流域生态保护与高质量发展国家战略落地。这种研究有双重目的:一是通过对立法、执法、司法和守法环节的研究,确保黄河流域绿色发展国家战略落到实处;二是通过对法律运作考察,从实践回归理论,从“动态的法”研究“静态的法”,为建立、健全相应法律制度体系的解决方案。

(四)突出绿色产业工作重点

其一,依靠鼓励技术创新,实现绿色工业发展。首先要突出绿色战略性新兴产业展。实施绿色循环新兴产业培育工程,不断壮大节能环保、生物技术和新医药、新能源汽车、航空等绿色战略性新兴产业规模,加快培育形成新动能。其次,突出新能源产业。围绕高效光伏制造、海上风能、生物能源、智能电网、储能、智能汽车等重点领域,培育一批引领绿色产业发展的新能源装备制造领军企业。再次,突出绿色未来产业。加快推进新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料等高端产业发展,支持人工智能、虚拟现实、氢能、增材制造、量子通信、生物基可降解材料、区块链等绿色未来产业抢占技术制高点。最后突出产业集群建设。大力培育环保市场,支持符合条件的地区建设国家级节能环保产业基地。

其二,河南省作为农业大省,必须推动农业绿色发展,郑州市需要发挥省会城市带头作用。例如推动粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设,大力发展生态循环农业和智能农业,积极发展绿色有机种植和生态健康养殖业,打造一批优质稻米、绿色蔬菜产业化基地,畜禽生态健康、水产健康养殖示范基地。构建现代农业产业绿色发展技术支撑体系,推进现代生态循环农业试点县、村建设,提升农业科技园和农业产业园建设水平。

郑州工程技术学院  郑州市人才发展与保障研究中心 杨雪婧  郎慧国

文章作者
 
(社科联办公室/供稿)
 
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