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郑州污染防治攻坚战中的精准治污问题与对策
发布日期: 2019-06-06 12:08       点击次数:次       来源: 郑州社科网
郑州污染防治攻坚战中的精准治污
问题与对策

叶光林

 

    内容摘要:本报告在郑州推进生态文明建设,打好污染防治攻坚战的宏观背景之下,针对目前污染防治攻坚战精准治污存在的主要问题,采用实证研究、比较研究等研究方法,坚持理论与实践相统一,提出打好污染防治攻坚战不能搞 “一刀切”,必须坚持精准治污,包括:精准谋划、精准施策、精准打击、精准服务、精准保障、精准问责。树立和落实绿色发展理念,只有既牵住“牛鼻子”又坚持科学统筹的治污方法,才能精准施策、“靶向治疗”,这已经成为推动我市污染防治攻坚战打赢蓝天保卫战,建设生态园林城市刻不容缓的重大任务。
关键词:污染防治攻坚战;精准治污;问题;对策
 
    近年来全市上下深入贯彻习近平生态文明思想,牢记政治责任,完善各种措施,健全制度机制,扎实推进蓝天、碧水、净土保卫战。特别是中央环保督察组“回头看”以后,以问题整改为契机,以坚定的决心、过硬的举措和铁的担当,切实加强生态建设和环境保护,环境治理取得了新成效。但也要清醒地认识到当前全市环境污染防治形势依然严峻,一是空气污染指数依然较高;二是郑州市在全国的排名依然靠后;三是重点区域的压力依然很大;四是完成全年目标任务依然艰巨。因此,树立和落实绿色发展理念、坚持科学统筹的治污方法,推动我市污染防治攻坚战中的精准治污,已成为我市打赢蓝天保卫战,建设生态园林城市刻不容缓的重大任务。
    一、目前郑州市污染防治攻坚战中精准治污存在的主要问题
    1.工作方式方法不多。打好污染防治攻坚战要有正确的策略和方法,目前我们的工作方法比较单一。主要表现是:一是重点不突出。打赢蓝天保卫战是污染防治攻坚战的重中之重。应有所为,有所不为,主要针对特定地区的重点问题开展工作,目标和任务清晰有限,绝非“大而全”。虽然今年4月份郑州出台县(市)、区环境空气质量周奖惩月排名办法,主要依据当周PM10浓度及其同比削减率、PM2.5浓度及其同比削减率四项指标进行确定,但是仍然是“大而全”,没有真正针对带来PM10和PM2.5污染物的污染因子进行奖惩,况且由于气象条件的原因,各个区域之间的污染物可以漂移,这样奖惩依然不够精准。二是合力攻坚不够。此次污染防治攻坚战每一个战役或专项行动都要统筹全市企业、政府、社会各个系统的力量,既各负其责又集中兵力,合力攻坚。目前合力攻关仅仅依靠政府部门和生态环境系统的力量远远不够。三是责任压得不实,存在问题处理“一刀切”。遇到中央、省、市环境督查,或者重污染天气到来,往往不分青红皂白一律关停企业,而不是督促地方依法依规分类调查处理,带来企业怨声载道。
    2.督查落实不力。虽然郑州市采取了更加严格督查管控,建立了三级督查机制,加强管控调度。自去年6月以来,生态环境部持续开展了重点区域强化监督,截至3月31日,共发现我市问题868个,问题数量在“2+26”城市排第11位、在全省排第2位,这说明我们在日常监管中还有很多盲区和漏洞。这个问题比较突出,暴露出郑州市督查落实不力的问题,这主要表现为:一是监管不到位,独立执法困难。二是监管职能分散,管理碎片化,存在多头管理和相互扯皮现象。三是制度碎片化突出,监管财权事权不对等。打好污染防治攻坚战,关键在抓督查落实。郑州市近几年对污染防治攻坚战的总体思路进行了部署,核心内容是工作重心和工作思路的转变和调整,应从过去抓宏观管理转变为既抓宏观政策,又抓微观落实。通过狠抓执法督察,把责任扎扎实实落实到基层。
    3.环境立法执法和监督机制不完善一是生态文明有关法律体系不完善。二是立法、行政管理体制和财政预算安排脱节,导致立法与实施脱节。三是尚未健全生态环境的公益诉讼制度,社会参与监督的机制不畅。四是生态文明建设监督机制不完善。
    4.环境决策和公众参与机制不完善。主要表现为一方面是环境决策机制不完善,另一方面是公众参与机制不完善。我市公众参与污染治理的积极性并不高,主要在于公众参与机制不健全,参与维权渠道受阻、参与的方式和内容缺乏可操作性等原因,难以满足公众有效参与环保事业的需要。
    5.治污目标责任制考核不健全。一是考核指标不科学。侧重在环境保护的污染减排指标方面, 对生态保护和恢复指标考核过于偏轻。二是污染治理考核权重在总体经济和社会发展目标考核中偏低, 没有执行生态环境损害责任追究制度。三是个别领导和企业不能从全局战略高度认识污染治理的重要性与紧迫性。四是环境准入制度和规划区域环评制度没有得到严格的执行, 先进技术工艺得不到应用和推广。五是各级污染防治攻坚战宣传教育力度不够, 广大人民群众对生态环境的参与权、知情权没有真正实现。
    6.监督评估机制不到位。我市目前针对普遍的污染行为主要还是以罚代管的方式进行,对超标排污行为罚款数额普遍偏低。究其原因,主要在于监督评估机制尚不到位。一是对生态环境保护执法不严、监管不到位现象相当普遍。二是生态文明的评估指标不完善,指标考核往往成为摆设。三是监督执法难以形成合力。
    二、原因分析
    1、思想认识不到位。从实践看,一些县(市)、区地方党委政府及其相关部门、市直相关单位等对自身所肩负的生态环境保护责任认识还不到位,没能正确处理好经济发展和生态环境保护的关系,重开发轻保护的问题依然存在。一些企业不严格遵守生态环境法律法规和政策要求,不履行应尽的社会责任,污染治理投入不足,甚至违法排污问题时有发 生。凡此种种,都是思想认识不到位的表现。
    2、 职能定位不明确生态文明建设是人民群众共同参与、共同推进、共同享有的事业,没有旁观者和局外人。从生态环保督察发现的问题看,一些生态环境领域的顽疾得不到根治,主要是因为一些地方领导要求生态环境部门包揽所有生态环境治理任务,似乎与生态环境有关的事情都应由生态环境部门做。导致一些地方和部门履行生态环境保护职责严重“缺位”,生态环境部门“越位”。在污染防治中出现问题时,有时会把本应属于行业管理部门和污染主体的治理责任归咎到生态环境部门,只对生态环保干部问责。这样的现象,越往基层表现越突出。
     3、工作作风不扎实。生态环境问题得不到有效解决,与干部队伍的作风不硬、素质不强有很大关系。从中央生态环保督察“回头看”反馈的问题看,“表面整改、假装整改、敷衍整改”和“一刀切”等现象,归根到底是一些地方的领导干部作风不严不实,存在形式主义和官僚主义的问题。而且,生态环境部门的干部在作风改进和素质提升上也有很大空间,特别是面临新形势新要求新挑战,专业化水平不高、法治观念不强、管理方法简单的问题依然较为突出,距离生态环保铁军的要求还有不小的差距。
三、精准治污的对策建议
打好污染防治攻坚战的关键是做到精准治污。所谓“精准”,就是要精准施策,通过科学研判生态环境保护的突出矛盾和关键问题,以精准举措打赢污染防治攻坚战。具体应包括以下几个方面:
    (一)精准谋划,为精准治污提供准确目标
    污染防治既是攻坚战,也是持久战,稍有松懈,就会出现反弹,必须横下一条心,以壮士断腕的决心、背水一战的勇气,精准发力,推进环境质量持续改善。为此,找准症结,抓住关键,突破重点和难点。落实好《大气污染防治攻坚战三年行动计划》,保卫郑州蓝作为污染防治攻坚战的重中之重。
    一是调结构。调整产业结构、能源结构、运输结构,必须要坚定不移。二是改造。重点就是要抓好超低排放的改造、冬季取暖的改造、工业锅炉的改造和工艺技术的改造,真正实现绿色生产、洁净环保。三是转化。就是要聚焦产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展,大力推进先进制造业、高效种养业、现代服务业的发展。四是提高。一方面要坚决关停“散乱污”企业和无组织排放没有解决的企业,对“散乱污”企业一定要毫不手软,整改到位。另一方面就是要着眼解决结构性污染和区域性污染问题,加强重点企业管控、重点区域管控、重点时段管控,强化预测监管的预报和应急响应,补上治理短板。
   (二)精准施策,为精准治污提供切实可行的对策措施
    打好污染防治攻坚战,精准施策是关键。一方面,要严格禁止“一刀切”。“一刀切”是生态环境管理中的形式主义和官僚主义,与生态环境保护工作的初衷是相违背的,既损害了守法企业的合法权益,更给人民群众生产生活带来不便。应该将铁腕治污和精准治污统一起来,既反对“不作为”,又杜绝“一刀切”,做到具体问题具体分析,既不矫枉过正,也不浅尝辄止。另一方面,要坚持靶向治疗。在生态环境污染治理上,“一人得病,全家吃药”的做法不仅会导致严重的治理资源浪费,而且在治理效果上也容易造成无效损害。应坚决反对这种简单做法,做到靶向治疗,哪家企业出问题,就治理哪家企业,不搞同行业通治;企业的哪个环节出问题,就治理哪个环节,不搞全链条通治。实现生态环境的治理精准化、效益最大化。
    目前郑州市大气污染防治往下走,重点还是结构调整。郑州地区结构调整,面临不少难题:
    1、产业结构调整难度很大。结构不合理是长期发展的结果,短期内难以根本改变。调整产业结构、化解过剩产能影响面较广,涉及就业等民生问题,目前经济激励政策不足,实施难度较大。
    2、能源替代成本较高。郑州还是煤炭依赖型能源结构,清洁燃煤集中供暖比例较低。在“煤改气”“煤改电”工作推进过程中,天然气供应需求量大,基础设施改造和运行成本高,地方财政补贴压力大等问题较为突出。
    3、公路运输依赖度高。郑州属于东西南北交通要道,连霍高速、商登高速横穿东西,京港奥高速、大广高速横穿南北。每天经过这些高速的重型柴油车排污量相当大。研究表明,一辆重型柴油车的污染物排放量相当于750辆轻型汽油车,区域内柴油货车排放超标问题尤为突出,导致氮氧化物和PM2.5排放量居高不下。这些确实都是硬骨头,要按照打赢蓝天保卫战三年行动计划的部署,下更大气力啃下来。
   (三)精准打击,让违法企业无路可逃
    建立天地空一体化的生态环境信息化网络,不间断地开展明察暗访,让偷排漏排的企业从明目张胆到提心吊胆直至闻风丧胆。同时,各项污染防治管理工作要由粗放型管理向精细化管理转变。我市面临着极其复杂和严峻的外部压力,人口多、底子薄、欠发达、产业结构不平衡,工业大多靠近城区布局,环境基础设施建设滞后,畜禽粪污等农业废弃物的处置利用率低,又正处于产业结构调整转型期和城市化进程关键期。无论是调整产业结构还是农村面源污染防治都需要过程。同时,对传统发展模式还存在路径依赖和锁定效应。
   (四)精准服务,为精准治污提供优良环境
    加强对企业的帮助指导,为企业提供政策指导、技术咨询和信息服务,帮助企业提高污染防治水平,少走弯路,坚决防止“一刀切”。
    所谓“一刀切”指的是一些地方、一些部门平常不作为、不担当,到了中央生态环境保护督察、强化监督、年终考核开展的时候,就急急忙忙临时抱佛脚,采取一些敷衍的办法、应付的办法,也包括对一些需要达标改造的企业不给予合理的过渡期、整改时间,平时不闻不问,到了检查的时候,紧急要求停工停产停业,采取一些简单粗暴的做法,既影响和损害了政府的形象和公信力,也损害了合法合规企业的基本权益。要进一步落实“放管服”,助推高质量发展。为了加强对企业的帮扶,生态环境部门要认真落实行政审批“两集中、两到位”,大力推进“最多跑一次”服务。目前,行政审批事项全部进入政务大厅面向公众提供服务,民营企业办事更方便、更快捷、更有效率。
    同时,清理规范行政权力。依法取消建设项目试生产、环保竣工验收等行政审批事项,减轻民营企业负担。把环评审批中与其他审批事项的位置关系,由过去的串联审批改为并联审批。其他审批不再作为环评审批前置,环评也不再作为其他审批的前置条件,仅作为项目开工建设的前提。对环境影响较小的项目实行环评登记表网上办理告知性备案制度,企业办理时限由10天缩短到10分钟,大大减少建设单位的环评工作量,行政效能大大提升。对重点项目采取提前介入、超前服务、全程跟进等方式服务好重大民营经济项目环评审批,对符合审批条件的项目开辟“绿色通道”,优质高效完成项目环评审批工作。
   (五)精准保障,创新体制机制为精准治污提供制度保障
    精准治污是污染防治攻坚战关键,而体制机制创新又是污染防治攻坚战的突破口、重中之重。我市拥有开展体制机制创新的良好环境,在横向生态补偿、饮用水源地保护、流域生态补偿等方面通过积极探索已经得了较大的成绩。目前,我们应立足于自身实际,构建“市场主导、政府推动、公众参与”的生态文明建设体制机制创新模式,转变发展理念,推动郑州市生态文明建设,为建设美丽郑州提供生态环境支撑。
    1、体制创新方面。(1)机构建设。建立全市范围内的各级政府间的协同治理横向协调机制。建议设立市级生态文明综合决策和协调机制。成立郑州市生态文明综合协调机构, 负责全市生态文明建设的统筹、指导和推进工作, 各县(市)、区成立生态文明委 (办公室) , 负责各地区生态文明的实施工作。(2)管理运行。建立和完善生态管理的法制化和制度化, 以法律和制度保障生态文明建设的管理和运行。严格执行自然资源资产确权制度, 加强自然资源资产用途管理, 按照生态产品有偿使用的原则, 通过生态补偿和赔偿的方式, 使其外部效应内部化。同时, 制定生态产品使用权交易制度, 充分发挥市场化机制的作用。
    2、机制创新方面。(1)市场主导下的机制创新。一是完善资源有偿使用制度;二是健全生态补偿制度;三是探索建立市场交易 制度;四是健全多元化投入机制。(2)政府推动下的机制创新。一是继续深化落实最严格的耕地保护制度;二是继续深化落实最严格的水资源管理制度;三是探索建立最严格的能源总量消费控制制度;四是探索建立最严格的资源环境源头管控与过程监管制度;五是探索建立领导干部自然资源资产和资源环境离任审计制度。(3)公众参与下的机制创新。一是健全生态文明教育培训体系;二是强化生态文明宣传工作;三是鼓励公众参与监督。建立社会舆情引导监督机制,充分利用平面媒体和网络媒体,开设生态文明专栏,加强对生态文明的舆论引导和公众监督。
   (六)精准问责,完善领导干部绩效考核制度,强化政治责任担当
    污染防治攻坚任务重、要求高,必须落实责任、真抓实干。一要压实党政领导责任、企业主体责任、部门主管责任和环保的监管责任。二是要狠抓问题整改,中央环保督察反馈意见的整改落实是各级和各部门的一项重大政治任务、政治责任和政治要求。进一步压紧压实各地区各部门主体责任,调动好全社会力量。同时,生态环境部门发挥好主力军和先锋队作用。
    污染问题虽有客观原因,更主要的还是各级领导干部理念落后,作为不够;环保意识不够强,治理能力不适宜,领导责任不落实。要切实转变作风,强化政治责任担当。一是在“五位一体”总体布局中,完善“党政同责、一岗双责、失职追责”和“管发展、管生产、管行业必须管环保”的工作机制。二是根据不同区域主体功能定位,建立绿色发展的差别化评价考核制度和领导干部任期资源消耗、生态效益责任制。三是紧紧抓住“关键少数”,切实增强责任担当。绿色发展能否落到实处,关键在各级领导干部这个“关键少数”。根据“党政同责、一岗双责、失职追责”,落实生态安全责任制,把考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据,切实处理好经济发展和生态环境保护的关系,赢得永续发展的美好未来。
 

 
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