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具体行政行为合法之要件
发布日期: 2011-10-13 16:15       点击次数:次       来源: 郑州社科网
郑水泉 1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》的实施标志着我国正式确立了法院对行政机关具体行政行为的司法审查制度,也标志着我国民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼三大诉讼体系的形成。“民告官”制度的确立进一步完善了我国司法体系,将政府等行政机关的行为纳入司法和人民群众的监督之下。更重要的是“民告官”打破了我国几千年来的民不能告官的思想禁锢,是一次民众思想的大解放。在此之后,紧接着国务院于1990年12月4日发布了《行政复议条例》,1999年4月29日全国人大常委会通过了《中华人民共和国行政复议法》,确立了复议机关对具体行政行为的审查制度。一般而言,作出具体行政行为的行政机关自身审查监督、作出具体行政行为的行政机关的上级主管行政机关或本级人民政府的行政复议的审查监督、人民法院通过行政诉讼的司法审查监督,构成我国对行政行为法定监督;也只有这三个权力部门可以通过法定程序对行政机关的行政行为作出判断,或确认一个具体行政行为的是否违法,或决定其是否无效或撤销及部分撤销、或责令行政机关重新作出一个新的具体行政行为。而三个部门对具体行政行为的的审查标准也应该是一个统一的标准,只有确立一个统一的标准和尺度,行政机关依照这个标准去执法,就是依法行政;复议机关依照这个标准去复议,就是依法复议;审判机关依照这个标准去审理行政案件,就是公正司法。 判断一个具体行政行为是否合法,一般要从六个方面进行考量。只有符合这六个方面的要求,才能确认是合法的行政行为。这六个方面也应当是行政机关、复议机关和审判机关审查具体行政行为时应遵循的唯一的标准。它们分别是资格关、权限关、事实关、程序关、法律关、合理关。 一、资格关 资格关是决定行政主体的行政行为是否合法的重要环节。行政主体的资格是行政主体能以自己的名义对外行使权力并承担其行政活动产生的法律后果的能力。行政主体行使的行政权属于公权力的重要部分,与公民的私权利不同,后者多是私权主体与生俱来的权利,是从生存权和发展权直接或间接衍生出来的权利,就像人的呼吸和进食;而公权在近代法治国家的观念里,是来源于公民权利的让渡,是权利的一种特殊形式。我国的行政主体包括国家行政机关和由法律法规授权的组织两大类。国家行政机关是当然的行政主体,其依据相关的组织法行使行政权。除此之外,一些符合法定条件的组织可以通过法律、法规的授权取得行政主体资格,主要包括宪法、全国人大及其常委会的法律、国务院制定的行政法规、地方各级人大地方法规或自治法规等。规章的授权原则上不能使有关组织获得行政主体的资格。 二、权限关 行政权作为公权的一种,相对立法权、司法权等公权而言具有自由裁量性、主动性、广泛性的特点;相对私权而言具有强制性、单方性和优益性的特点。行政权的这些特性导致其在没有限制的情况下容易被滥用,进而对公共利益和社会秩序造成破坏。因此,行政主体在执法活动中必须遵循职权法定原则。职权法定原则要求行政机关所有行使行政职权的行为,自始至终皆需有法律依据或明确法律授权,没有明确法律授权均不可为。职权法定原则不但确定了行政主体的资格,同样也确定了行政权限和行政程序。行政权限和行政主体资格密不可分,行政主体资格要解决的是做与不做的问题,该谁去做的问题,行政权限要解决的是怎么做的问题。行政主体的权限主要来源于各级行政机关的组织法、相关的专门法和单行法以及编制部门的“三定”方案等。确定某一行政主体对特定行政事项是否有管辖权,需要考虑职能管辖、级别管辖和地域管辖。职能管辖确定某类行政主体对某一事项是否具有管理资格;级别管辖确定同一行政机关系统内上下级行政机关在管理案件上的分工和权限;地域管辖则确定不同行政区域的行政机关管辖案件的分工和权限。确定案件的具体的管辖机关需要将级别管辖和地域管辖综合进行考虑。如颁发房屋产权证只能是房管局,工商局不能对该案件进行管辖,房管局的上级机关建设厅也不能行使该职权。越权无效,滥权有责。 三、事实关 行政行为的合法性的另一要件是要有事实,即存在需要行使行政职权的客观事实,存在行政权对人构成行政处罚、行政许可、行政征收等行为的构成要件的事实或行为。而该要件事实或行为还需要合法证据的支撑。合法证据必须具备三个方面的特征,即关联性、真实性、合法性。1、关联性。证据的关联性又称相关性,是指证据与案件事实之间存在客观联系。2、真实性,真实性也叫做证据的客观性或者确实性。它是指证据所反映的内容应当是真实的,客观存在的。证据的真实性是证据最本质的特征3、合法性,证据的合法性是指证明案件真实情况的证据必须符合法律规定的要求。证据的合法性主要表现在以下几方面:(1)证据必须是法定人员依照法律规定的程序和方法收集的。合法收集的证据才能作为裁判的依据,违法侵犯公民的人身自由、住宅安全或者通讯秘密而获得的证据不能采用。(2)证据必须具备合法的形式。证据的合法形式包括:书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等七种证据形式。(3)证据必须有合法的来源。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条对非法证据做了排除,如严重违反法定程序收集的证据材料;以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料;当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料;在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料等。 四、程序关 行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式,是行政主体作出行政行为时所遵循的步骤、顺序、时限和方式。行政程序大多是一种外在表现形式,一种固定化、模式化的形式,因在司法审查时比实体审查更好掌握和评判而作为审查的重点。从司法实践上看,行政机关大多较重视实体部分的处理而忽略了程序关,因行政程序违法而导致行政作为违法并被撤销或确认无效的案件占行政机关败诉案件的大多数。行政行为的多样性决定了行政程序的多样性,我国目前还没有一部统一的行政程序法。除了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》以及《行政复议法》等法律规定了一些重要的行政行为的行政程序外,其他行政行为的程序散于不同的法规或部门规章中。各种行政行为的行政程序虽然在具体规定上有所区别,但总体上行政程序要遵循程序公正原则、相对方参与原则和效率原则等。 五、法律关 正确适用法律是依法行政的基本要求,也即行政行为的每一步骤都要有相应的法律法规为依据。法律适用是贯穿整个行政程序的,如何正确适用法律是行政主体必须解决的重要问题。笔者认为,从实践上看,行政机关、复议机关以及审判机关对于法律法规或规章及规范性文件的适用应该注意三点:1、法的效力。包括对人的效力、空间效力和时间效力。2.法的解释。法的解释有很多不同的分类,我们这里称的解释主要是目的解释。3、法的选择。行政法的渊源上至宪法下到部门规章,甚至政府的规范性文件也可被包括在内。据不完全统计,仅1949年之后在大陆制定的地方规章以上的法律法规就达近五十万条,很多涉及的是同一领域内的问题.这种背景下法律之间的冲突不可避免。法的冲突根据《立法法》的规定按照一下规定解决:(1)上位法优于下位法。宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。(2)新的规定优于一般规定、特别规定优于一般规定。同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。 六、公正关 行政主体作出行政行为除了严格按照的法律规定走好资格关、权限关、事实关、程序关和法律关,还要遵循合理性原则和比例原则做走好公正关。虽然行政诉讼对行政行为确定的是合法性审查的原则,但并没有完全排斥合理性审查的规定。《行政诉讼法》第五十四条第(四)项也规定了行政行为显示公正的情况下,审判机关可以行使司法变更权。行政合理性原则是指行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为,而且要求行政行为要客观、适度,符合公平正义等法律理性。行政合理性原则的具体要求包括以下三方面:1、行政行为的动因应符合行政目的。凡有悖于法律目的的行为都是不合理的行为。2、行政行为应建立在正当考虑的基础上,要有正当的动机。行政行为不得违背社会公平观念或法律精神,不得存在法律动机以外的目的或追求。行政机关在实施行政活动时必须出于公心,平等地对待行政相对方。3、行政行为的内容应合乎情理。即应符合事情的常规或规律。比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。也就是说,在目的与手段的关系上,必须是适当的。就如行政主体在执法的中“不能拿机枪去打下一个偷果子的人”。其包含的内容是1、符合宪法。比例原则的基本前提是:一项法律文件对公民利益范围的触动,不但在目的上,而且在实现目的的手段上均要符合宪法。2.适当性原则,又称妥当性原则。它要求行政行为的手段必须适合于实现行政目的,如果行政主体所采取的手段根本不能实现行政目的,则属于违反此项原则。3、必要性原则。又称最温和方式原则,要求行政机关执行职务时,面对多种可选择方法,应尽可能选择最少不良作用者。如2010年某县交通部门对一拉满生鲜物品的欠缴规费的车辆进行暂扣,而导致行政相对人造成巨大损失的情况,被法院以行政行为显示公正判决撤销。虽然在外部形式上看该行为不违反其他五种标准,甚至也基本符合合理性原则,但因违反了比例原则,同样是一种显失公正的情况。 行政机关为具体行政行为、复议机关复议案件、行政机关裁判案件只有坚持了上述的六个标准,才能立于不败之地。缺少任何一个条件都会导致行政机关败诉或法院裁判被再审。 (作者单位:郑州开发区人民法院)
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